O conceito formal de orçamento público é de que ele se trata de uma lei que fixa as despesas e estima as receitas do ano seguinte. Isso quer dizer que em todos os níveis de governo, ou seja, nos municípios, estados e União, o governo determina o quanto será gasto em todas as áreas de política pública e faz uma estimativa do quanto será arrecadado por meio de tributos e outras receitas. 

A lei que operacionaliza este processo é a Lei Orçamentária Anual (LOA), que é elaborada pelo poder executivo de cada um dos entes federativos e é votada pelo poder legislativo do respectivo ente para que o orçamento seja executado no ano seguinte a esta aprovação. 

Para subsidiar a construção da LOA há também o Plano Plurianual (PPA), que é um instrumento de planejamento de médio prazo, com duração de quatro anos, se inicia no segundo ano de um mandato e tem vigência até o segundo ano do mandato seguinte. Em termos gerais, o PPA prevê as grandes ações que serão promovidas nos quatro anos de sua vigência, e indica diretrizes e objetivos gerais para a gestão orçamentária dos respectivos anos. 

Além deste, também há a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para subsidiar a construção da LOA. A LDO tem o mesmo prazo de vigência da LOA e objetiva orientar a sua construção a partir de uma leitura contextual acerca das circunstâncias econômicas e fiscais do momento. Em síntese, a LDO conecta o PPA à LOA.

A dimensão política

A despeito de toda tecnicidade que permeia o orçamento público por meio das leis citadas anteriormente, não se pode perder de vista que o orçamento também é fruto de escolhas políticas e teoricamente tende a expressar as preferências de boa parte da população que elegeu determinado projeto político de governo. 

Neste sentido, podemos pensar que o orçamento público é o próprio espaço do conflito distributivo, no qual os diversos segmentos da sociedade vão brigar por uma parcela de recursos para ter as suas demandas atendidas. 

Todos os atores sociais, sejam os empresários ou os movimentos sociais, sabem que as suas demandas só podem ser atendidas em termos de recursos se isto estiver no orçamento público. Portanto, a simples fala dos atores políticos e do governo não são suficientes para materializar grande parte destes anseios. 

Se os empresários terão algum tipo de isenção fiscal em sua área de atuação, se a educação terá mais recursos para construção de novas escolas, se a saúde terá mais ou menos recursos para contratação de médicos, se a pasta de infraestrutura terá recursos para recapeamento das vias públicas, dentre todas as demais questões que dizem respeito ao uso dos recursos públicos, tudo isso deve estar contido no orçamento público para que seja operacionalizado, e tudo isso é fruto em última instância de escolhas políticas. 

Por outro lado, o governo também não pode fazer a gestão dos recursos públicos da forma como bem entende, já que há uma série de regras que devem ser cumpridas para manter a saúde fiscal dos entes federativos. O principal conjunto de regras para esta gestão está contida na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que foi instituída em um contexto no qual os entes federativos estavam muito endividados.

Vinculação de recursos

Uma das principais regras que tira parte da autonomia dos governos em decidir sobre a alocação orçamentária diz respeito à vinculação de recursos. Apesar da Constituição Federal proibir a vinculação de recursos, ou seja, a determinação de uma parcela de receitas para alguma área em específico, ela também prevê que algumas áreas devem ter alguns recursos predeterminados e que não dependam das decisões políticas para sobreviver. 

Isto ocorre porque há determinadas áreas de política pública que são consideradas prioritárias para o desenvolvimento do país, e por isso não podem depender das preferências dos políticos de plantão para que se materializem. 

Uma dessas áreas é a educação, que segundo a Constituição Federal deve ter 18% da receita de impostos vinculados por parte da União para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), e 25% por parte de estados e municípios. Outra área é a saúde, que deve ter 15% da receita corrente líquida vinculada para Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS), 12% por parte dos estados e 15% por parte dos municípios. 

Desde 2017 as vinculações de recursos para a saúde e educação foram suspensas no âmbito federal por meio da Emenda Constitucional nº 95, que institui um teto de gastos públicos sobre as despesas sociais. Assim, o valor mínimo para as despesas dos anos seguintes passa a ser o valor de 2017.